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Intervenants :
Bertrand PANCHER, Député de la Meuse, Président de Décider ensemble
Guy GEOFFROY, Député-maire de Combs-la-Ville, Président des Ecomaires
Jean FREBAULT, Président du Conseil de développement du Grand Lyon
Pierre VAN DE VYVER, Délégué Général de l’Institut de la Gestion Déléguée (IGD)
Voir liste des personnes présentes en annexe
Introduction
Bertrand PANCHER, Député de la Meuse et Président de Décider ensemble, rappelle que l’objectif de ce petit-déjeuner est de rassembler l’ensemble des acteurs intéressés par la question des outils et des modes de concertation locale. Il présente brièvement les trois structures de concertation locales qui feront l’objet du débat : les Conseils de quartier, les Conseils de développement et les Commissions Consultatives de Services Publics Locaux (CCSPL).

Bertrand PANCHER précise qu’il a été choisi de traiter de ces trois types d’instance car bien que différentes en termes d’échelle géographique (quartier – agglomération – voire bassin de vie) ou d’attribution (généraliste ou thématique), elles ont plusieurs points communs. En effet ces instances sont très similaires dans leurs objectifs de favoriser une meilleure prise en compte des attentes des partiesprenantes et des citoyens dans le processus de décision au niveau territorial. Elles ont toutes trois vocation à faciliter la prise de parole des citoyens ou de la société civile organisée afin d’éclairer l’élu-décideur dans ses choix. Cependant pour ces trois instances la loi ne prévoit pas de règles précises de composition et de fonctionnement, ce qui entraîne une grande hétérogénéité des modes de gouvernance et, par conséquent, une grande hétérogénéité de leur efficacité, tant en termes d’implication de la population et des parties prenantes qu’en termes de capacité d’aide à la décision pour les élus. Si proposer une harmonisation de toutes les pratiques par la loi aujourd’hui serait certainement une erreur étant donnée la diversité des échelles et configurations territoriales auxquelles ces instances sont rattachées, ce petit-déjeuner doit permettre de repérer les bonnes pratiques mises en place sur les territoires afin de dégager les grandes tendances éventuellement transposables dans la législation.

Bertrand PANCHER expose les questions qui seront discutées lors de ce petit-déjeuner : les instances de concertation locales sont-elles réellement en capacité de donner des avis légitimes et entendus par les décideurs ? Quel impact ces avis ont-ils sur la décision ? Comment faire en sorte que ces structures restent mobilisées dans la durée ? Dans le contexte de la réforme des collectivités territoriales initiée par le gouvernement, quelles propositions concrètes peuvent être avancées en faveur d’une meilleure lisibilité des instances de concertation locale ?

Interventions

Guy GEOFFROY, Député-maire de Combs-la-Ville, présente le dispositif des conseils de quartier mis en place dans sa commune.
Les conseils de quartier sont obligatoires dans les communes de plus de 80 000 habitants depuis la Loi du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité. Combs-la-Ville se situe sous ce seuil mais la municipalité a souhaité créer et développer ces instances de concertation afin de mieux comprendre les attentes de la population et d’y répondre le plus rapidement et le mieux possible. Il a été choisi de définir cinq quartiers relativement homogènes. Trois collèges ont été créés dans chacun d’entre eux :
- Le collège des habitants
- Le collège des élus de la majorité mais aussi de l’opposition qui habitent le quartier
- Le collège des « forces vives » qui regroupe les commerçants, les entreprises et les associations. Ce troisième collège est le plus difficile à mobiliser.
Après appel à candidature, les membres de chaque collège sont tirés au sort. Les membres des conseils de quartier sont désignés pour deux ans et peuvent être réélus.
Les conseils de quartier sont présidés par le maire et pilotés par un adjoint au maire, vice-président du conseil de quartier, ainsi qu’un vice-président issu du collège des habitants.

Pour Guy GEOFFROY, si ces conseils sont présidés par les élus, il ne faut cependant pas donner l’impression d’élus « hyper-présents » afin de faciliter la parole et d’éviter le sentiment d’une volonté de tout contrôler. Les thématiques proposées viennent essentiellement de la municipalité mais chaque collège est libre de soumettre ses propres sujets.

Ce dispositif fonctionne depuis un an et a été largement préempté par les parties prenantes. Les premiers rapports ainsi que le rapport inter-quartiers sur les sujets intéressant l’ensemble de la commune sera réalisé prochainement. Se pose maintenant la question des moyens et notamment de diffusion de l’information, via les blogs notamment.

Guy GEOFFROY indique qu’il est essentiel que chacun trouve sa place au sein du conseil de quartier et que la responsabilité ne soit pas diluée. Dans un processus participatif, la question de la responsabilité est en effet centrale. Il précise enfin que, selon lui, la démocratie repose sur la capacité des décideurs à rendre des comptes. Il faut donc veiller à ne pas faire émerger des contrepouvoirs qui ne seraient pasresponsables devant l’électeur.

Bertrand PANCHER souligne que le principe du tirage au sort est intéressant et pourrait mériter une réflexion approfondie.

Jean FREBAULT, Président du conseil de développement du Grand Lyon, indique que la démocratie participative doit permettre de donner une place à la société civile et aux forces vives du territoire. Il indique que la réalité de la démocratie participative est encore balbutiante en France en comparaison avec plusieurs pays d’Europe du nord. Il rappelle que la démocratie participative n’est pas concurrente de la démocratie représentative mais au contraire arrive en appui de celle-ci et permet de la redynamiser. Les conseils de développement ont été créés par la LOADDT (Loi d’Orientation pour l’Aménagement et le Développement Durable des Territoires) du 25 juin 1999. Celui du Grand Lyon a été mis en place par Raymond BARRE un an avant l’élaboration de cette loi. Il se compose de 260 membres répartis en 6 collèges : syndicats, entreprises, associations, professionnels du logement, de l’urbanisme, du développement durable, plus un collège citoyen dont les membres sont tirés au sort après appel à candidature. Les thématiques abordées sont très diverses et peuvent concerner l’élaboration du SCOT, l’agenda 21 et l’urbanisme durable, le développement économique et l’impact de la crise, le vivre ensemble et la mixité sociale, la crise du logement, l’élaboration du Plan climat, plan de mandat, etc.…

Pour Jean FREBAULT, il convient de faire attention au piège de la création de contrepouvoirs mais il faut aussi que les contributions soient utiles et prises en compte par les élus. La question de l’échelle pour l’action des conseils de développement est ici déterminante. Le conseil de développement du Grand Lyon fait preuve d’ouverture en collaborant avec d’autres structures telles que les conseils de quartier et d’autres
conseils de développement (celui de Saint-Etienne par exemple). Des forums ont également été mis en place pour atteindre les populations moins représentées comme les jeunes et les personnes défavorisées. La Coordination Nationale des Conseils de Développement (CNCD), créée en 2003, a défini une cartographie des 100 à 150 conseils de développement qui existent en France. Etant donnée la diversité des configurations, il est apparut qu’il ne fallait pas donner un cadre trop rigide à ces conseils mais tout de même compléter la législation, car la LOADDT ne contient que cinq lignes en référence aux conseils de développement.

Dans le cadre du projet de loi de réforme territoriale actuellement en cours de débat au Sénat, la CNCD a mené un dialogue avec les grandes associations d’élus, notamment l’AdCF et l’ACUF. Des propositions on été formulées pour enrichir ce projet de loi sur plusieurs points : la subsidiarité (renforcer les agglomérations mais en préservant l’équilibre avec les communes), l’extension des périmètres d’intercommunalités, l’expérimentation de nouvelles gouvernances, le mode de scrutin, les échelles métropolitaines multipolaires, la place des citoyens.

La CNCD propose également que soient mieux reconnues l’existence et les missions des Conseils de développement, tout en préservant leur souplesse (via un amendement législatif sur ce sujet), et d’ouvrir un chantier sur la mise en place des futures « métropoles » et la place de la société civile (notamment à l’échelle des régions urbaines multipolaires).

Pierre VAN DE VYVER, Délégué général de l’Institut de la Gestion Déléguée (IGD), présente l’IGD et son action. En référence à la Charte des Services Publics Locaux signée en 2002, l’IGD a développé des outils d’évaluation et de gestion participative pour favoriser le développement de ces leviers de gestion essentiels pour une performance durable des services publics.

L’IGD a notamment mis en place un groupe de réflexion sur la gestion participative des services publics présidé par Jean-Pierre WORMS comportant une analyse des conditions de fonctionnement des CCSPL et propositions d’améliorations et a organisé en 2009 une Conférence de citoyens pour explorer les capacités contributives des usagers-citoyens à la «production» des services publics locaux, outil de prise en main  volontaire déclinable dans les agglomérations. L’ensemble des travaux de l’institut permettront d’aboutir à la publication d’une « Charte nationale de la Gestion Participative » prévue à l’été 2010.

Pierre VAN DE VYVER rappelle que les CCSPL ont été initiées et rendues obligatoires pour les communes de plus de 50 000 habitants depuis la Loi du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité, et développées et rendues obligatoires pour les communes de plus de 20 000 habitants depuis la Loi sur l’eau du 30 décembre 2006. Leur champ de responsabilité a été étendu au recours aux contrats de partenariat par l’Ordonnance du 17 juin 2004 (modifiée en 2008) sur les contrats de partenariats. Selon lui le fonctionnement des CCSPL pose problème car elles ont un rôle souvent formel, sont trop sectorisées et très techniques pour permettre une réelle concertation. Les sujets traités demandent une professionnalisation que les habitants-usagers n’ont pas forcément, d’où un fort absentéisme, qui touche aussi les élus faute d’enjeux. Ce problème de motivation fait qu’il est également difficile de mettre en place une CCSPL dans une petite collectivité. D’autre part les associations sont souvent surreprésentées et jouent un rôle de contrôle et de pression. Au final l’action des CCSPL a souvent pour effet de baisser ou de limiter la hausse des prix des services publics, mais souvent au détriment de la qualité de ces services. Il s’agirait d’y introduire transversalité et retour d’expérience pour en faire des lieux de concertation deprogrès partagés.

Débat

Olivier DELEU, Délégué général de TDIE, interroge Guy GEOFFROY sur un budget propre éventuel des conseils de quartier, et la façon dont un maire peut susciter l’adhésion des services municipaux – et non des seuls élus – sur un tel projet. Il demande s’il existe une interconnexion entre le conseil municipal et les conseils de quartier à Combs-la-Ville, et quel public est autorisé à assister aux débats des conseils de quartier. Au sujet des CCSPL, Olivier DELEU souligne un problème de composition, un absentéisme très fort, et remarque que les CCSPL, compétents en principe sur les services publics locaux, notamment ceux qui sont délégués, ne sont pas consultés sur certains sujets importants qui devraient être de leur compétence, par exemple les modifications importantes des tarifs, du quotient familial… Il demande à

Pierre VAN DE VYVER s’il ne faudrait pas moderniser les structures de concertation locales, et notamment supprimer les CCSPL en les intégrant dans des conseils de développement communaux qui restent à créer, mais qui auraient des compétences, et aussi une composition, plus larges. Enfin, il s’interroge sur l’existence de comités de ligne, outil utile de concertation dans les régions, qui ne semblent pas exister en Ile de France.
Guy GEOFFROY explique que les conseils de quartier de Combs-la-Ville n’ont volontairement pas été dotés de budget. Mais jusqu’à présent aucune demande d’engagement de frais (par exemple pour un repas de quartier) n’a été refusée par les services municipaux. Les élus de Combs-la-Ville participent aux conseils de quartier afin d’assurer une articulation entre les débats en conseils de quartiers et les sujets abordés en conseil municipal. Selon lui il faut faire attention à ne pas créer de structures supplémentaires qui brouilleraient la lisibilité du « qui fait quoi ». Il faut veiller à maintenir les deux types d’instances qui se mettent en place à toutes les échelles territoriales : les instances décisionnaires et les instances consultatives. Chacun doit trouver sa place mais l’outil doit rester léger à piloter.

Pour Pierre VAN DE VYVER, les CCSPL seraient plus productifs si tous les sujets y étaient traités. Il conviendrait de pousser plus loin les exigences de transparence et d’imputabilité de ces structures. Une meilleure lisibilité pour le citoyen permettrait de favoriser l’engagement. Selon lui on peut légitimement se poser la question d’un regroupement des CCSPL, surtout en milieu rural. Par ailleurs, il regrette que la loi
n°92-125 du 6 février 1992 relative à l’administration territoriale de la République (ATR) n’ait pas prévu une délibération générale d’orientation sur les services publics locaux intégrant une annexe transverse permettant de valider l’exercice des missions d’évaluation et de contrôle par les élus. Il n’est pas trop tard pour le prévoir.

Bertrand PANCHER suggère à l’ensemble des intervenants de développer l’idée d’un possible regroupement. Cette proposition pourrait être portée dans le cadre de la loi de réforme des collectivités territoriales.

Pour Jean FREBAULT, les conseils de développement pourraient servir de base pour ces regroupements de part leur transversalité. Il remarque d’ailleurs que beaucoup de membres de Conseils de développement sont également membres de CCSPL.

Stéphane LOUKIANOFF, Délégué général de l’UNADEL, rappelle que les élus ont toujours besoin de l’expertise d’usage des citoyens pour gouverner. Par ailleurs, les structures de concertation locale sont des lieux d’apprentissage de la démocratie, elles méritent donc d’être soutenues financièrement pour garantir leur animation et la formation de ceux qui les pilotent. Les conseils de développement permettent en particulier de se saisir des enjeux liés au développement durable et de faire émerger des projets pertinents. Toutefois, au lieu d’être confortés, les conseils de développement des Pays sont aujourd’hui en passe associés devrait être supprimé dans le cadre du projet de loi portant réforme des collectivités territoriales.

Pour l’UNADEL, il est au contraire nécessaire de maintenir cette reconnaissance apportée par la loi, sinon nombre de ces instances innovantes disparaitront dans les territoires ruraux.

Bruno MOUGIN, Directeur adjoint du Conseil économique et social régional d’Ile-de-France (CESR), fait part de l’intérêt porté par le CESR d’Ile-de-France aux conseils de développement franciliens. Le CESR Ilede- France a ainsi organisé un déjeuner de travail le 3 novembre dernier réunissant des présidents de conseils de développement franciliens mais aussi des représentants des conseils économiques et sociaux locaux. Des propositions concrètes ont été formulées à cette occasion afin de renforcer les échanges entre ces institutions, notamment par l’intermédiaire des commissions thématiques du CESR qui interviennent sur toutes les questions d’intérêt régional et peuvent auditionner ou associer à leurs travaux des représentants de ces conseils locaux.

De telles initiatives vont dans le sens de la création de liens entre les différentes échelles territoriales au sein desquelles interviennent ces structures consultatives. Elles permettent de développer des échanges utiles qui viennent enrichir, par des réflexions issues du terrain, celles conduites par le CESR au niveau régional, sur des sujets majeurs et structurants comme la réforme de l’organisation territoriale ou le « Grand Paris ».

Par ailleurs, il souligne l’intérêt porté par le CESR d’Ile-de-France au groupe de travail que M. PANCHER souhaite mettre en place pour poursuivre la réflexion sur l’évolution de ces structures locales de concertation. Il serait intéressant que le CESR puisse y être associé, d’autant qu’il suit de près les réformes législatives en cours visant, en particulier, à doter les secondes assemblées régionales d’un véritable pilier environnemental. Grâce à des retours d’expériences, il pourrait apporter une plus-value sur l’ensemble de ces questions.

Thierry MASNOU, Ingénieur Général des Ponts et Chaussées et membre du bureau de Décider ensemble, met en garde contre le risque que les citoyens qui participent aux trois structures de concertation locales évoquées deviennent à leur tour des « institutionnels ». Il souligne l’importance d’organiser des réunions avec le public de temps en temps.

Guy GEOFFROY indique que c’est pour éviter cet écueil que les mandats des conseillers de quartiers de Combs-la-Ville ne durent que deux ans et que les séances se tiennent en public. Il serait intéressant selon lui que les formations plénières des conseils de développement et des CCSPL soient également publiques.

Stéphane LOUKIANOFF note un besoin de formation des citoyens et d’accompagnement méthodologique dans ces structures. Il souligne l’importance de bien définir les champs de travail entre les élus et les membres de ces instances. Cette clarification peut se faire via différentes options méthodologiques mais elle constitue une condition indispensable pour éviter les malentendus, la démobilisation, bref, pour asseoir la pérennité de ces instances et renforcer leur valeur ajoutée.

Conclusion

Bertrand PANCHER rappelle que la concertation locale a commencé à se structurer avec la LOADDT de 1989 et la loi Démocratie de proximité de 2002 puis a été approfondie dans les lois « Grenelle 1 » et le projet de loi « Grenelle 2 », avec la réforme du Conseil Economique, Social et Environnemental et des d’être remis en cause, car le cadre juridique des Pays auxquels les conseils de développement sont CESER, la réforme des enquêtes publiques et de la concertation avec le grand public qui sera rendue obligatoire en dessous d’un certain seuil, l’ouverture du champ de saisine de la Commission Nationale du Débat Public (CNDP) sur des problématiques de société.

Mais ce petit-déjeuner montre qu’il faut à présent aller plus loin sur le plan territorial, car s’il existe beaucoup de structures de concertation locale, toutes ne sont pas forcément utiles. Dans le cadre de la réforme des collectivités voulue par le gouvernement, il semble que des regroupements – sur des échelles à déterminer – seraient opportuns afin que les élus s’approprient mieux le territoire et que les citoyens s’approprient mieux la démocratie locale. Une première proposition serait de regrouper les CCSPL, par exemple au sein des conseils de développement.

Bertrand PANCHER propose de créer un groupe de travail afin de poursuivre la réflexion. La première mission de ce groupe de travail sera de définir le cadre pour mettre en place ces dispositifs